Коротко: У 2024 році український уряд виробляв близько 11 нормативно-правових актів кожного робочого дня, що ставить питання про ефективність існуючої процедури підготовки документів.
За рік Кабмін ухвалив 1494 постанови та 1319 розпоряджень і підготував 176 законопроєктів, які подав до парламенту. До цього треба додати низку нормативних наказів міністерств, а кожен проєкт мусить пройти погодження кількох інституцій.
Кожен документ, незалежно від типу, проходить перевірку щонайменше у п’яти ключових органах: Міністерстві економіки, Міністерстві цифрової трансформації, Міністерстві фінансів, Міністерстві юстиції та Секретаріаті Кабміну. Накази міністерств долають подібну процедуру, але зазвичай обходять перевірку в Секретаріаті.
Міжнародні партнери вказують на слабку роль уряду в українському законодавчому процесі. У Польщі урядові ініціативи становлять близько 50% від усіх законопроєктів, і 93% із них ухвалює парламент; в Україні частка урядових ініціатив — приблизно 20%, з яких парламент приймає близько третьої частини, тоді як депутатські проєкти мають приблизно 13% успіху.
У абсолютних цифрах різниця ще яскравіша: за попереднє скликання польський сейм зареєстрував близько 200 депутатських і 345 урядових проєктів, тоді як в Україні за цей період було подано понад 10 тисяч депутатських законопроєктів і 1082 урядових. Це свідчить не стільки про дефіцит урядової активності, скільки про надлишок «законодавчого спаму», який завалює порядок денний.
Одним із шляхів підвищити якість законодавства експерти називають початок роботи з концепції — Green paper або White paper. Такий підхід, поширений у Чехії, Естонії та Польщі, передбачає опис проблеми, цілей і варіантів вирішення ще на етапі ідеї, що дає змогу провести повноцінні консультації й узгодити позиції до написання тексту закону.
Ще одна практика з країн ОЕСР — принцип One-In, X-Out (OIXO): державний орган не може вводити нове регулювання, не скасувавши або не спростивши старе. Це застосовується у Великій Британії, Канаді, Німеччині та Кореї. Важливим доповненням є правило Cost-In, Cost-Out: якщо нові правила збільшують витрати бізнесу, потрібно компенсувати їх скасуванням або спрощенням існуючих норм на рівну або більшу суму.
Наявна процедура також дублює юридичні перевірки: текст готує юридичний відділ міністерства, потім його оцінює Мін’юст, після чого проводиться перевірка в Секретаріаті Кабміну. Логічним рішенням могло б стати створення єдиного центру урядової нормотворчості — посиленого Мін’юсту, реформованого Секретаріату або нового органу на зразок польського Урядового центру законодавства — який би супроводжував документи від ідеї до ухвалення і відповідав за якість юридичної техніки.
Підвищенню дисципліни сприятиме й обов’язкова відкритість: єдині урядові портали, як у Чехії та Естонії, вимагають розміщення проєкту, пояснювальної записки, аналізу регуляторного впливу та висновків інших органів перед переходом на голосування. Такий механізм не дозволяє просунути документ без повного пакета матеріалів і стимулює кращу підготовку аргументів.
Ще одна проблема — дисбаланс між парламентом і урядом: депутатам простіше реєструвати проєкти без обов’язкових погоджень, аналізу впливу або широких консультацій. Через це уряд іноді подає свої ініціативи через депутатів, щоб оминути бюрократичні процедури, що призводить до законів без належних розрахунків і втрати політичної відповідальності.
Уніфікація вимог до якості законопроєктів для депутатських та урядових ініціатив, запровадження процедури на основі концепцій, принципу OIXO і централізованої підтримки могли б зменшити кількість неефективних норм. В умовах війни та майбутньої відбудови Україні потрібна трансформація від масової генерації документів до системного циклу політики, здатного забезпечити ефективні та прогнозовані рішення.